Rendement en matière de qualité à la Section d’appel de l’immigration pour 2017-2018

Table des matières

• Contexte
• Résultats liés au rendement
• Préparation complète et en temps opportun avant l’audience
• Audiences respectueuses
• Audiences ciblées
• Décisions claires, complètes, concises et rendues en temps opportun
• Résumé
• Annexe - liste de contrôle
• Notes

Contexte

La présente étude mesure la qualité du processus décisionnel à la Section d’appel de l’immigration (SAI). La mesure de la qualité permet de savoir dans quelle mesure la Section obtient les quatre résultats attendus par la Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada (CISR) :

1. Préparation complète et en temps opportun avant l’audience;
2. Audiences respectueuses;
3. Audiences ciblées;
4. Décisions claires, complètes, concises et rendues en temps opportun.

La présente étude a pour but de cerner les tendances, les modèles et les problèmes relatifs à la qualité afin de contribuer à la gestion de la qualité au niveau de la Section. Les résultats complètent d’autres sources de données publiées – décisions de la Cour fédérale, évaluations, rapports sur les indicateurs clés et mesures de qualité des années précédentes – pour comprendre le rendement qu’enregistre la SAI en fonction de critères qualitatifs et quantitatifs.

Les auteurs de l’étude ont examiné 47 appels sélectionnés au hasard sur un total de 298 appels en matière de parrainage tranchés sur le fond, lesquels ont été réglés entre les mois de novembre 2017 et février 2018, après une audience tenue devant un seul commissaire. Douze des vingt commissaires expérimentés de la SAI ayant réglé au moins un appel pendant cette période font partie de l’échantillon.

M^me Maryanne Kingma, alors ancienne vice-présidente adjointe au bureau régional de l’Ouest, a procédé à l’examen des dossiers. La personne chargée d’examiner les dossiers, aussi appelée l’évaluatrice dans le présent rapport, a examiné tous les éléments de preuve et les documents administratifs au dossier et a écouté l’intégralité des enregistrements audio. Elle les a ensuite évalués par rapport à des mesures qualitatives figurant dans une liste de contrôle dressée par la Direction de la planification, de l’évaluation et de la mesure du rendement (DPEMR) et approuvée par le président en 2017 (voir l’annexe). Chaque mesure est évaluée sur une échelle de 1 à 3 ou une échelle dichotomique par oui ou non.

Deux différentes cibles établies par la CISR s’appliquent :

1. La cote « 2 » sur l’échelle de 1 à 3 correspond au niveau « Satisfait aux attentes ».
2. Les résultats sont également exprimés en pourcentage des cas ayant obtenu pour le moins une cote de « 2 ». À titre d’exemple, la cible fixée pour l’indicateur 11 (le commissaire veille à ce que les parties axent leur témoignage et leur documentation sur des questions pertinentes) est de 70 %, ce qui signifie que 70 % des cas devraient obtenir une cote égale ou supérieure à 2 pour cet indicateur.

Les auteurs de la présente étude reconnaissent les limites inhérentes à la recherche qualitative. Les mesures qualitatives ne produisent pas des données aussi précises que les mesures quantitatives. De plus, un échantillon de petite taille restreint les conclusions qui peuvent être tirées d’un grand nombre de cas. Il importe également de mentionner que l’experte-conseil n’a pas été en mesure d’évaluer tous les cas en raison d’une nomination publique faite pendant le déroulement de l’étude. De ce fait, les dossiers du bureau régional de l’Est sont sous‑représentés dans l’échantillon, et les conclusions générales dégagées sont fondées principalement sur les résultats associés aux dossiers des bureaux régionaux de l’Ouest et du Centre.

Les conclusions globales formulées dans la présente étude sont exactes, et la marge d’erreur est plus ou moins de 11 %, 18 fois sur 20. Cette marge d’erreur augmente lorsque les données sont ventilées par bureau régional ou par type de cas. Par conséquent, l’étude ne tire aucune conclusion dans les cas où la taille de l’échantillon est insuffisante pour le faire.

Les conclusions formulées dans le présent rapport sont celles des membres de l’équipe d’évaluation uniquement^{Note de bas de page 1}. Leurs observations sont nécessairement de nature subjective et ne permettent pas de tirer des conclusions définitives sur des questions juridiques comme l’application correcte de la loi, l’appréciation de la preuve ou l’équité procédurale en matière de justice naturelle. Seule une révision judiciaire permettrait de dégager de telles conclusions. Le présent rapport vise à fournir un point de vue sur la façon d’améliorer le rendement global de la Section.

L’échantillon

L’évaluatrice a analysé un échantillon de 47 appels sélectionnés parmi les 298 appels admissibles finalisés au cours de la période comprise entre les mois de novembre 2017 et février 2018. Les diagrammes suivants illustrent la constitution de l’échantillon.

Résultats liés au rendement

Préparation complète et en temps opportun avant l'audience

Pourquoi évaluer ces indicateurs?
Les bases de la qualité sont établies avant l’audience lorsque le Greffe prépare un dossier organisé et complet en temps opportun, et que le commissaire comprend les faits et les principales questions à trancher de l’affaire.

Les éléments évalués

Cibles : Respectivement, 80 %, 90 %, 100 % et 100 % des cas doivent obtenir une cote d’au moins 2,0 sur 3,0.

Ce que révèlent les données

• Les commissaires et le personnel du Greffe ont obtenu des résultats moyens globaux qui dépassaient universellement la norme de la CISR dans la vaste majorité des appels examinés.
• Près de 94 % des dossiers étaient correctement organisés ou complets et contenaient tous les renseignements requis. Ces résultats se situent dans la marge d’erreur.

Points forts

• Préparation de dossiers : De manière générale, le Greffe a transmis au commissaire un dossier en temps opportun qui était organisé et complet et qui contenait tous les documents requis dans 98 % (n = 47) des cas.
• État de préparation des commissaires : Manifestement, les commissaires ont tiré profit du fait que les dossiers étaient complets et remis en temps opportun. Les commissaires ont constamment démontré qu’ils étaient prêts au début de l’audience et qu’ils connaissaient les faits ainsi que les principales questions à trancher relativement à l’appel. L’évaluatrice a mentionné dans un seul cas que l’introduction du commissaire était [traduction] « un peu confuse et non ciblée ».

Possibilités

• Organisation des dossiers : Dans 6 % des cas examinés, tous du bureau régional du Centre, les documents versés dans le dossier n’étaient pas organisés d’une manière logique et normalisée. Mentionnons que certains dossiers administratifs ou éléments de preuve n’étaient pas classés par ordre chronologique inverse et qu’un relevé de décision avait été laissé blanc. Un dossier bien organisé permet au commissaire de rechercher et d’extraire rapidement les éléments de preuve et les renseignements, ce qui contribue à la gestion efficace de l’audience, et un relevé de décision rempli permet au personnel du Greffe de saisir les résultats de l’audience dans le système NOVA.

Audiences respectueuses

Pourquoi évaluer ces indicateurs?
Les personnes qui comparaissent devant la CISR s’attendent à être traitées avec sensibilité et respect. Tout manquement à cet égard pourrait miner l’intégrité du tribunal et la confiance du public. Les indicateurs 5 et 6 sont considérés comme universels; ils s’appliquent à tous les cas.

Les éléments évalués

Cible : Tous les cas obtiennent au moins 2,0 sur 3,0.

Ce que révèlent les données

• Les résultats obtenus au chapitre des audiences respectueuses atteignent invariablement ou avoisinent 100 % à l’échelle nationale et dans chaque bureau régional.
• Le nombre de cas qui s’appliquaient à la question no 9 était trop faible pour être pris en compte.

Points forts

• Sensibilité et respect : Toutes les parties ont été traitées avec sensibilité et respect, malgré certains points mineurs à améliorer mentionnés ci-après.
• Présentation des éléments de preuve : Dans l’ensemble des 47 audiences examinées, le commissaire a veillé à ce que chaque partie ait l’occasion de présenter une preuve et de répondre à la preuve présentée. Dans certains dossiers, les commissaires ont alloué plus de temps aux appelants non représentés pour préparer leurs observations sur des questions juridiques ou pour produire les documents pertinents. Dans deux cas, les observations écrites du conseil du ministre ont été présentées pour être consignées au dossier, bien que celui-ci ait été incapable d’assister en personne à l’audience.
• Les commissaires abordent et règlent également des problèmes techniques qui pourraient influer sur la communication de la preuve. Dans un dossier, l’enregistrement de l’audience n’a pas commencé, et ce, par inadvertance. Le commissaire a entrepris de résumer le témoignage non enregistré et s’est assuré que les parties étaient d’accord avec l’exposé des faits avant de poursuivre l’audience.

Possibilités

• Appelants non représentés : Les résultats de l’étude montrent une augmentation marquée du pourcentage d’appelants non représentés qui atteint 40 % dans l’échantillon à l’étude (n = 19). Il s’agit du pourcentage le plus élevé à ce jour, ce qui représente une augmentation de 9 % depuis la dernière étude, menée en 2016 2017. En plus de révéler un nombre plus grand d’appelants non représentés, les résultats démontrent que ces derniers ont un taux de succès significativement inférieur (21 %) à celui des appelants représentés par un conseil (54 %). Lorsqu’on examine l’ensemble des appels réglés au cours de l’exercice, le pourcentage d’appels auxquels on a fait droit chez les appelants non représentés diminue pour atteindre 12 % par rapport à 43 % pour les appelants représentés. Les facteurs qui pourraient être la cause d’un tel écart sortent du cadre de la présente étude.
• Sensibilité et respect : Les résultats de l’étude démontrent que, même si les commissaires obtiennent une cote de 2,7 sur 3,0 pour cet indicateur, cette cote est perfectible. L’évaluatrice a constaté, notamment, que dans le cas des audiences tenues par téléconférence, [traduction] « le ou les commissaires devraient [se nommer] et nommer les [autres] participants pour la partie au téléphone ». Dans un autre cas, il a été mentionné qu’un commissaire a cherché à préciser le témoignage d’un appelant [traduction] « sous forme d’argumentation ». Dans un autre cas, le commissaire n’a pas donné au conseil du ministre la [traduction] « possibilité de présenter ses observations sur la question à statuer ». Les exemples font figure d’exceptions. Dans la vaste majorité des cas, les commissaires ont démontré un haut degré de considération pour les participants à l’audience.
• Communication ex parte : Les commissaires doivent veiller à ce que toutes les parties soient dans le secret des déclarations faites durant l’audience. Dans un cas, un commissaire a amorcé une discussion avec le conseil du ministre sur une question pertinente au processus d’audience, mais ne l’a pas communiquée et n’en a pas fait un résumé à l’appelant, qui s’est joint seulement par la suite à l’audience tenue par téléconférence.

Format de texte

Ce diagramme à barres, qui comprend deux barres, présente le pourcentage d’appels auxquels il a été fait droit en 2017 2018. Quarante trois % de ces appels ont été interjetés par des appelants représentés, et seulement douze % par des appelants non représentés.

Audiences ciblées

Pourquoi évaluer ces indicateurs?
Les procédures efficaces et bien gérées créent des conditions favorables permettant de s’assurer de la qualité de l’issue des décisions et appuient les efforts que déploie la CISR pour utiliser ses ressources le plus efficacement possible. Les critères 10 à 12 sont évalués dans tous les cas, alors que les critères 13 à 20 sont évalués selon le cas.

Les éléments évalués

Cible : Soixante­-dix pour cent des cas obtiennent au moins 2,0 sur 3,0.

Ce que révèlent les données

• Les résultats relatifs aux audiences ciblées atteignent ou avoisinent 100 % à l’échelle nationale, dépassant ainsi la cible de 70 %.
• Les chiffres qui concernent la question no 18 ne sont pas précisés, car elle s’appliquait à très peu de cas.

Points forts

• Orientation sur les questions à trancher : Les commissaires définissent bien les questions à l’ordre du jour au début de l’audience pour les parties, et 100 % des cas atteignent ou dépassent la cible. Dans un cas, un commissaire a clairement expliqué au début de l’audience la méthode de calcul employée pour évaluer la conformité d’un appelant à son obligation de résidence et la manière dont la question serait examinée pendant l’audience. Les commissaires ont également veillé à ce que le témoignage et la documentation présentés par les parties s’appliquent aux questions prises en considération. Dans un cas, le commissaire a précisé les motifs qui s’appliquent aux demandes faites pour des motifs d’ordre humanitaire. Dans un autre cas, le commissaire a expliqué la nature des questions à examiner pendant l’audience et il a alloué davantage de temps au conseil pour recentrer sa présentation. En outre, les commissaires ont généralement posé des questions qui étaient pertinentes, et certains ont fait preuve d’une connaissance approfondie des détails des cas. L’évaluatrice a remarqué certains problèmes en matière de rendement à cet égard, lesquels sont examinés dans la partie suivante.
• Situations difficiles : L’évaluatrice a constaté que les commissaires font preuve de tact dans leur gestion des situations difficiles. Dans un cas, un commissaire qui avait [traduction] « de la difficulté à obtenir le témoignage d’[un] appelant » a fait preuve d’une grande sensibilité lorsqu’il a tenté d’obtenir des renseignements supplémentaires. Les commissaires ont également fait des efforts pour résoudre les problèmes touchant la qualité de l’audience. Dans un cas, un commissaire a périodiquement réglé le volume du haut-parleur du téléphone afin que l’appelant puisse bien entendre la discussion. Dans les dossiers où les parties participaient à une audience tenue par vidéoconférence ou téléconférence, les commissaires ont dû gérer [traduction] « de nombreux interlocuteurs » et corriger des problèmes de branchement qui ont entraîné une interruption de l’audience.
• Langage clair : Les appelants peuvent avoir de la difficulté à comprendre l’une ou l’autre des langues officielles. Les commissaires reconnaissent les appelants qui ont de la difficulté à comprendre le contenu de l’audience et ils emploient habituellement un langage clair pour améliorer la communication avec un appelant. Mentionnons qu’un commissaire a souvent reformulé certaines déclarations pour veiller à ce que l’appelant puisse comprendre.

Possibilités

• Restriction du nombre de questions : Même si les commissaires définissent généralement les questions à examiner au début de l’audience, l’évaluatrice a constaté qu’ils restreignent rarement le nombre de questions une fois que l’audience a commencé. Les commissaires ont plutôt tendance à se concentrer sur la pertinence du témoignage et à s’assurer de la progression rapide de l’audience.
• Orientation sur les questions à trancher : L’évaluatrice a remarqué, dans deux cas, que les commissaires n’avaient pas abordé les principales questions à trancher pendant l’audience. Dans un autre cas, le commissaire n’a pas tenu compte du tout de la principale question à trancher dans sa décision finale. Selon l’évaluatrice, même si les déclarations faites au cours de l’audience étaient axées sur les motifs d’ordre humanitaire, le commissaire a mentionné la [traduction] « validité juridique » comme étant la principale question à trancher dans la décision finale. Lorsqu’un commissaire s’écarte des principales questions à trancher, les parties ont de la difficulté à suivre son parcours de raisonnement, et cela fournit des motifs pour présenter une demande de contrôle judiciaire.
• Questions pertinentes : Les données révèlent que cinq commissaires n’ont pas invariablement posé des questions ciblées, structurées et pertinentes. Dans ces cas, l’évaluatrice décrit les questions posées par les commissaires comme étant [traduction] « formulées sous forme d’argumentation » ou [traduction] « obscures ». Dans un dossier, un commissaire a souvent posé des questions suggestives. À titre d’exemple, un commissaire a posé la question suivante à un témoin : [traduction] « Pourquoi devrais-je faire droit à l’appel interjeté par votre époux? » Dans un autre cas, le commissaire n’a pas tenté, par ses questions, d’obtenir des éléments de preuve directement du second appelant, qui était marié à l’appelante principale. L’évaluatrice a également constaté, dans un dossier, qu’un commissaire a qualifié négativement le témoignage de l’appelant en faisant des déclarations comme [traduction] « c’est de la poudre aux yeux, ce qui n’est pas utile… n’est pas impressionné par cela… ».

Recommandation : Dans un sous-ensemble d’affaires, les questions posées par les commissaires ont été jugées argumentatives, obscures, vagues ou suggestives, ce qui ne cadre pas avec les attentes de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada en matière de questions pertinentes et ciblées. Il ne s’agissait pas d’un problème organisationnel touchant l’ensemble de la section; c’est pourquoi la section devrait examiner des mesures proportionnelles qui permettront de garantir la tenue d’audiences de grande qualité, comme un cours de perfectionnement professionnel d’appoint ou un communiqué sur les questions efficaces et pertinentes à l’attention des commissaires.

• Problèmes de communication : Les problèmes de communication peuvent aussi présenter un défi pour les commissaires. Dans un dossier, un appelant qui participait à une audience tenue par téléconférence s’exprimait avec un fort accent, ce qui rendait la compréhension de son témoignage difficile pour le commissaire. Au lieu de demander à l’appelant de témoigner dans sa langue maternelle en ayant recours aux services d’un interprète fournis par la CISR, le commissaire a autorisé le conseil, qui prétendait avoir compris le témoignage, à le reformuler pour le consigner au dossier. Le commissaire a accepté une telle pratique et obtenu ainsi [traduction] « le témoignage tel qu’il a été reformulé par le conseil de l’appelant ».
• Inefficacité du conseil : Des commissaires sont parfois intervenus lorsqu’un appelant n’était pas représenté convenablement. Dans un dossier, un commissaire a passé beaucoup de temps à donner des directives au non-juriste et à donner des indications au conseil. De l’avis de l’évaluatrice, le commissaire aurait pu diriger le processus et poser les questions au lieu de donner de longues instructions au représentant non-juriste.

Décisions claires, complètes, concises et rendues en temps opportun

Les motifs exposent les conclusions sur toutes les questions déterminantes

Pourquoi évaluer ces indicateurs?
La Cour suprême du Canada a établi les critères concernant le caractère justifiable, intelligible et transparent des décisions d’un tribunal administratif. La présente étude applique l’exigence de la Cour dans le contexte des décisions rendues à la CISR au moyen des indicateurs 21 à 30 qui figurent sur les trois pages suivantes. Les indicateurs 21 et 22 sont appliqués universellement.

Les éléments évalués

Cible : Quatre­-vingt­-quinze pour cent des cas obtiennent au moins 2,0 sur 3,0.

Ce que révèlent les données

• Quarante­-six appels sur quarante­sept ont atteint ou dépassé la cible de 2,0 sur 3,0, ce qui se compare bien aux résultats obtenus dans les rapports précédents.

• Questions déterminantes : Dans la vaste majorité des appels, les motifs et les décisions traitaient des questions abordées pendant l’audience et des éléments de preuve fournis. Dans de rares exceptions, les motifs du commissaire s’écartaient des principales questions à trancher mentionnées à l’audience.
• Au cours d’une audience, le conseil du ministre s’est opposé aux motifs invoqués en vertu de l’article 130 du Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés. Le commissaire a admis l’objection. Cependant, dans ses motifs écrits, il a annulé une telle décision et rendu une décision qui était finalement favorable à l’appelant.

Les décisions présentent les conclusions et l’analyse justifiant celles-ci

Les éléments évalués

Cible : Quatre­-vingt­-quinze pour cent des cas obtiennent au moins 2,0 sur 3,0.

Ce que révèlent les données

• Les commissaires obtiennent un résultat égal ou avoisinant 100 % à l’échelle nationale.
• Même si toutes les cibles fixées pour ces indicateurs ont été atteintes, les résultats dépassent légèrement la cible et sont considérablement inférieurs à d’autres résultats présentés dans le présent rapport.

• Éléments de preuve contraires : Le niveau de considération qu’accorde le commissaire aux éléments de preuve contraires est un indicateur en fonction duquel la qualité des décisions est mesurée. L’évaluatrice a constaté dans certains dossiers que les motifs des commissaires n’abordaient pas d’une manière suffisante la raison pour laquelle certains éléments de preuve étaient privilégiés. Dans un dossier d’appel sur l’obligation de résidence, le commissaire n’a pas abordé, dans ses motifs, le principal argument invoqué par le ministre concernant les attentes qu’avait un travailleur qualifié de devenir résident permanent.

Les motifs sont transparents et intelligibles

Les éléments évalués

Cible : Tous les cas obtiennent au moins 2,0 sur 3,0.

Ce que révèlent les données

• Les résultats de tous les bureaux régionaux ont atteint la cible ou étaient attribuables à l’erreur d’échantillonnage.
• La moyenne des résultats avoisine 2,9, ce qui est conforme aux résultats des années précédentes.

• Décisions prononcées de vive voix : Treize pour cent des décisions rendues dans notre échantillon ont été exposées de vive voix. Le résultat moyen obtenu pour les questions no 29 à no 31, qui portent sur la transparence et l’intelligibilité, était de 2,9 sur 3,0. La petite taille des sous-échantillons ne permet pas d’établir des comparaisons directes, mais la qualité des motifs exposés de vive voix est généralement égale à celle des décisions écrites pour chaque mesure. Les résultats démontrent également que les commissaires ont exposé leurs motifs en langage clair avec constance et compétence. Les commissaires ont également dépassé les cibles et démontré une amélioration en exposant des motifs clairs et concis qui sont faciles à comprendre et ordonnés de façon logique.

Les décisions sont rendues le plus tôt possible

Les éléments évalués
L’expression « décisions rendues le plus tôt possible » s’entend du taux de décisions exposées de vive voix concernant les appels auxquels on a fait droit et les appels rejetés. Pour évaluer cette mesure, on a étendu la source de données de l’échantillon à toutes les décisions principales (n = 1 693) rendues au cours de la période comprise entre les mois de novembre 2017 et février 2018.

Ce que révèlent les données

• Vingt­-trois % des décisions favorables (n = 989) ont été exposées de vive voix.
• Huit %​ décisions défavorables (n = 704) ont été exposées de vive voix.
• En tout, 17 % de toutes les décisions principales ont été exposées de vive voix.
• Le taux de décisions exposées de vive voix est demeuré à 21 % pour le bureau régional du Centre et à 11 % pour les bureaux régionaux de l’Est et de l’Ouest au cours de la période visée par l’étude.

Resumé

À la suite d'un examen de 47 appels sélectionnés au hasard et finalisés au cours de 2017-2018, les commissaires et le personnel du Greffe ont obtenu un résultat total de 2,8 sur 3,0, ce qui dépasse la cible de 2,0. Voici un résumé des principaux points forts :

• Les dossiers étaient organisés, complets et transmis en temps opportun dans 98 % des cas.
• Les commissaires s’étaient préparés à l’audience dans 100 % des cas.
• Les commissaires étaient toujours courtois et respectueux dans près de 100 % des audiences.
• Un ordre du jour des questions à trancher a été utilisé dans 100 % des audiences.
• Les personnes vulnérables ont été désignées et des mesures d’adaptation d’ordre procédural leur ont été fournies.
• Les questions des commissaires étaient pertinentes et structurées dans près de 100 % des cas.
• Dans 98 % des cas, les motifs satisfaisaient aux attentes, les principales questions à trancher étaient traitées, les conclusions de fait étaient claires et les analyses expliquaient le processus décisionnel du commissaire.

Voici les points à améliorer :

• Les dossiers étaient organisés de manière logique et normalisée dans 94 % des cas, le bureau régional du Centre n’atteignant pas la cible de 100 %.
• Dans quelques dossiers, les questions des commissaires étaient [traduction] « formulées sous forme d’argumentation » ou [traduction] « obscures ».
• Il existe un écart important entre les appelants non représentés et les appelants représentés pour ce qui est du nombre d’appels auxquels on a fait droit.
• Certains motifs semblent s’écarter des questions à trancher mentionnées ou des décisions rendues au cours de l’audience.
• La communication ex parte n’a pas été divulguée ni résumée pour l’autre partie dans un cas.
• Les décisions exposées de vive voix n’ont pas atteint la cible pour ce qui est des appels auxquels on a fait droit et rejetés.

Une recommandation est formulée : Dans un sous-ensemble d’affaires, les questions posées par les commissaires ont été jugées argumentatives, obscures, vagues ou suggestives, ce qui ne cadre pas avec les attentes de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada en matière de questions pertinentes et ciblées. Il ne s’agissait pas d’un problème organisationnel touchant l’ensemble de la section; c’est pourquoi la section devrait examiner des mesures proportionnelles qui permettront de garantir la tenue d’audiences de grande qualité, comme un cours de perfectionnement professionnel d’appoint ou un communiqué sur les questions efficaces et pertinentes à l’attention des commissaires.

Annexe - Liste de contrôle