Rapport annuel de 2022 à 2023 sur les plaintes visant les commissaires

Sur cette page

• Sommaire
• Procédure relative aux plaintes et Code de déontologie
• Observations, constatations et tendances
• Issue : Plaintes réglées ayant fait l'objet d'une enquête
• Conclusions et prochaines étapes
• Annexe 1 : Processus de traitement des plaintes à l'endroit des commissaires

Sommaire

Il s'agit du cinquième rapport annuel sur le processus de traitement des plaintes à l'endroit des commissaires déposées au titre de la Procédure pour déposer une plainte à l'endroit d'un commissaire (Procédure) de la Commission de l'immigration et du statut de réfugié du Canada (CISR), visant la période allant du 1er avril 2022 au 31 mars 2023.

Pendant la période visée, le Bureau de l'ombudsman de la CISR avait pour mandat d'enquêter sur les plaintes qu'il a reçues en ce qui concerne les quelque 600 décideurs (commissaires) de la CISR, lesquels ont rendu plus de 72 000 décisions dans les quatre sections de la Commission, à savoir la Section de la protection des réfugiés (SPR), la Section d'appel des réfugiés (SAR), la Section de l'immigration (SI) et la Section d'appel de l'immigration (SAI). En tout, vingt‑quatre nouvelles plaintes ont été reçues, et quatre autres ont été reportées de l'année précédente.

Le présent rapport comprend des renseignements sur les plaintes reçues et réglées au cours de l'exercice financier 2022‑2023 et des résumés de cas détaillés sur les plaintes réglées, publiés sur le site Web de la CISR au lien suivant : Résumés de cas de 2022‑2023.

Comme le précise la Procédure, toute personne peut déposer une plainte à l'endroit d'un commissaire auprès du Bureau de l'ombudsman. Une plainte doit porter sur la conduite d'un commissaire et non sur la décision rendue par un commissaire dans le cadre d'un dossier. Après réception d'une plainte, un accusé de réception est envoyé et la plainte est évaluée pour établir si elle peut être examinée au titre de la Procédure. À cette étape‑là, il incombe au président de décider de rejeter la plainte ou de la transmettre pour enquête. Le plaignant est informé que sa plainte a été reçue, si la plainte est rejetée ou s'il convient de l'examiner dans le cadre du processus, et, si la plainte fait l'objet d'une enquête, le plaignant est informé de la décision finale du président.

Les 608 commissaires de la CISR ont rendu un peu plus que 72 5​00 décisions pendant la période visée par le rapport, 24 plaintes ont été déposées, ce qui équivaut à une plainte pour environ 3 000 décisions. Cela indique que les commissaires de la CISR se conduisent généralement et régulièrement de manière appropriée et conformément aux normes professionnelles élevées que l’on attend d’eux. Par ailleurs, le faible nombre de plaintes reçues pourrait également suggérer qu’il faut continuer à mieux faire connaître le processus de traitement des plaintes et à renforcer la confiance à son égard pour que les intervenants aient confiance en l’équité et la transparence du processus.

La durée moyenne du traitement des plaintes au cours des étapes principales a diminué au cours de la période visée. Les normes de service, établies en avril 2022 pour les trois principales étapes, accroissent la reddition de comptes et améliorent la transparence et l'efficacité du processus de traitement des plaintes à l'endroit des commissaires. Les plaignants savent à quoi s'attendre et combien de temps le processus prendra une fois amorcé. Deux des normes de service relatives à l’examen initial de la plainte et au prononcé de la décision finale ont été respectées et, en fait, dépassées cette année et la troisième norme de service visant l’accusé de réception envoyée au plaignant a été respectée dans 90% des cas.

Conformément aux périodes visées par les rapports antérieurs, la majorité des plaintes (80 pourcent) étaient à l'endroit de commissaires de la SPR, soit le plus grand tribunal de la CISR.

La réception d'une plainte ne signifie pas automatiquement qu'il y a eu manquement au Code de déontologie des commissaires de la CISR (Code de déontologie). Parmi les vingt‑deux plaintes réglées, il a été conclu qu'il convenait d'enquêter sur seulement quatre (4) plaintes et qu'une (1) plainte se rapportait à un manquement au Code. Il a été établi que la majorité des plaintes n'étaient pas visées par la Procédure et ne portaient pas sur la conduite des commissaires, mais plutôt sur des aspects du processus décisionnel et/ou sur les décisions des commissaires. Cette constatation confirme aussi la nécessité de continuer à promouvoir le processus de traitement des plaintes et son objet, soit la conduite des commissaires.

Comme dans le passé, la majorité des plaintes avaient pour thèmes la courtoisie, le respect et le professionnalisme. Une tendance importante a été observée : pendant la période visée, il n'y a eu aucune plainte relative aux demandes d'asile liées au genre. Il s'agit d'une diminution marquée par rapport aux années 2019 et 2020, alors que six plaintes relatives aux demandes d'asile liées au genre avaient été reçues par année, sans compter les deux examens spéciaux entrepris à la demande du président en 2020. Cette tendance positive peut être attribuée en partie aux mesures adoptées par la CISR à cet égard au cours des quatre dernières années, notamment la mise sur pied de l'équipe spéciale responsable des demandes d'asile fondées sur le genre (2020), la formation obligatoire sur  les demandes d'asile fondées sur le genre, et la modernisation de la formation, des outils et des directives à l'intention des commissaires pour la mise en œuvre des nouvelles Directives numéro 4 du président intitulées Considérations liées au genre dans les procédures devant la CISR en 2022.

Dans l'avenir, la CISR continuera de faire fond sur les résultats décrits dans le présent rapport. Pour augmenter la transparence et l'efficacité du processus de traitement des plaintes et pour accroître la reddition de comptes, d'autres mesures seront prises, notamment des communications ciblées avec les groupes d'intervenants pour promouvoir la Procédure, sa portée et son application. La CISR poursuivra ses efforts pour fournir aux commissaires le soutien et la formation dont ils ont besoin pour s'acquitter de leurs responsabilités et se conduire conformément aux normes élevées attendues conformément au Code de déontologie. Deux éléments importants à signaler cette année comprennent la formation destinée aux commissaires qui accompagnera la publication de la version renouvelée des Directives numéro 3 (procédure applicable aux enfants) et des Directives numéro 8 (Accessibilité des procédures devant la CISR), deux séries de directives qui renforcent l'approche de la Commission en matière de décision fondée sur les traumatismes et les attentes élevées en matière de conduite des membres.

Procédure relative aux plaintes et Code de déontologie

La Procédure décrit la démarche à suivre pour déposer une plainte sur la conduite d'un commissaire de la CISR, conduite qui est jugée contraire au Code de déontologie. Le Bureau de l'ombudsman, en tant qu'entité centralisée dont relève le processus de traitement des plaintes, rend directement compte au président et est indépendant des quatre tribunaux (sections) dont les membres font l'objet des plaintes.

Toute personne peut déposer une plainte au sujet de la conduite d'un commissaire de la CISR. La plainte doit être déposée par écrit et envoyée à l'adresse courriel générique du Bureau de l'ombudsman (irb.ombudsoffice-bureauombuds.cisr@irb-cisr.gc.ca), ou encore être acheminée par la poste. Le site Web de la CISR donne accès à un formulaire de plainte à l'endroit d'un commissaire mis à jour, pour faciliter le processus.

Les plaintes ne peuvent pas porter sur la décision qu'un commissaire rend dans une affaire. Lorsqu'une préoccupation concerne une décision rendue par un commissaire (par exemple, au sujet des motifs et du bien‑fondé de la décision, ou au sujet d'un manquement à l'équité procédurale ou à la justice naturelle), la bonne démarche consiste à interjeter appel à la SAR, ou à la SAI, ou, avec l'autorisation de la Cour fédérale, à présenter une demande de contrôle judiciaire, selon le cas. Toute autre démarche pourrait être perçue comme une entrave à l'indépendance des commissaires.

Après réception d'une plainte, le Bureau de l'ombudsman en accuse réception et expose les prochaines étapes du processus. Voir l'annexe 1 pour voir le schéma de l'ensemble du processus de traitement des plaintes de la CISR.

Les révisions apportées à la Procédure sont entrées en vigueur le 30 juin 2022, après des consultations auprès d'intervenants internes et externes. Les révisions ont eu pour but de cerner plus précisément la portée de la Procédure, de mieux définir les étapes du processus de traitement des plaintes, de resserrer les critères à appliquer pour décider de l'issue des plaintes déposées à l'endroit des commissaires. Des encadrés comportant des remarques ont aussi été ajoutés pour expliquer et éclairer davantage le processus.

De légères mises à jour apportées au Code de déontologie, visant à clarifier les normes de conduite (articles 9 à 15), sont entrées en vigueur en avril 2022.

Les normes de service concernant le traitement des plaintes à l'endroit de commissaires ont été établies pour les plaintes reçues à partir du 1er avril 2022. Elles s'inscrivent dans l'engagement d'offrir, dans les délais prévus, un service équitable, transparent et professionnel.

Observations, constatations, et tendances

Le nombre de plaintes reçues au cours des dernières années est demeuré assez stable

Pendant la période visée par le rapport, 24 nouvelles plaintes ont été reçues alors que 4 plaintes ont été reportées de l'année précédente à la présente période. Vingt‑deux de ces 28 plaintes ont été réglées avant le 31 mars 2023. Voir la Figure 1 ci-dessous.

Six (6) plaintes reçues ont été reportées à l'exercice suivant : quatre (4) étaient en attente, car l'affaire liee a la plainte était toujours devant le commissaire, et deux (2) plaintes faisaient encore l'objet d'une enquête.

Les données montrent que le nombre de plaintes reçues et réglées est resté relativement constant au cours des dernières années – soit 25 environ (sauf en 2020, alors que la COVID a nui au fonctionnement de la CISR). Comme par le passé, la plupart des plaintes reçues provenaient de conseils, puis de personnes non représentées; au cours de la période visée, environ 80 pourcent des plaintes ont été déposées par des conseils, et 17 pourcent par des personnes non représentées.

Figure 1 : Plaintes par année civile

*Dans le Deuxième rapport annuel sur les plaintes, une plainte a été signalée par erreur comme ayant été reçue en 2019 alors qu'elle avait été reçue officiellement en 2020.
^†​​Le rapport de 2021-2022 couvre une période de 15 mois (du 1er janvier 2021 au 31 mars 2022), car la période de référence est alors passée du calendrier civil au calendrier de l'année financière.

Moins de plaintes sont reportées à l'année suivante

Comme la Figure 1 le montre, depuis 2020, moins de plaintes ont été reportées à l'année suivante. Cette tendance témoigne des efforts visant à traiter les plaintes plus rapidement. Le processus de traitement des plaintes met maintenant l'accent sur l'amorce du traitement des plaintes dès leur réception. Les plaintes reportées à l'année suivante sont gérées activement : soit la plainte est en attente et est en voie de règlement (car le dossier est encore devant le commissaire), soit la plainte est à l'étape de l'examen initial ou de l'enquête.

Le nombre moyen de jours nécessaires pour régler une plainte a diminué

Les rapports des années précédentes donnaient le nombre moyen de jours qu'il avait fallu pour clore les dossiers. Ce nombre est resté relativement constant d'une année à l'autre. Par exemple, les plaintes réglées en 2021‑2022 ont fait l'objet d'un :

• accusé de réception dans un délai moyen de 11 jours civils;
• examen initial dans un délai moyen de 52 jours civils;
• règlement dans un délai moyen de 209 jours civils.

En 2022 2023, chacune de ces périodes a diminué, et les plaintes ont été:

• accusé de réception dans un délai moyen de 3 jours civils;
• examen initial dans un délai moyen de 44 jours civils;
• règlement dans un délai moyen de 129 jours civils.

Cette tendance positive peut être attribuée au souci accru afin de renforcer la transparence et l'efficacité du processus de traitement des plaintes à l'endroit des commissaires et d'accroître la reddition de comptes.

Dans le cadre de ces efforts, les normes de service sur le respect des délais pour les principales étapes du processus de traitement des plaintes sont entrées en vigueur le 1er avril 2022 (voir le Tableau 1). Les normes de service renseignent les intervenants sur ce à quoi ils peuvent s'attendre lorsque le processus est amorcé et sur les délais prévus.

Ces normes de service sont censées être respectées dans un contexte opérationnel normal. La capacité de respecter les délais prévus peut dépendre de la qualité et du degré d'exhaustivité des renseignements reçus ainsi que d'autres facteurs.

En ce qui concerne la période visée :

• les plaintes ont fait l'objet d'un accusé de réception conformément à la norme de service établie, 90 pourcent du temps;
• elles ont fait l'objet d'un examen initial conformément à la norme de service, 90 pourcent du temps;
• la lettre de décision finale a été envoyée conformément à la norme de service dans tous les cas.

Les normes de service relatives à l’examen initial et à l’envoi de la lettre de décision finale ont été rencontré, et en fait, dépassées, mais la norme de service concernant l’accusé de réception initiale n’a toutefois pas été respectée. L’accusé de réception de deux des 24 plaintes reçues a été envoyé dans un délai de six et de huit jours, au lieu de cinq jours.

Les données sur la norme de service pour la première année démontrent que la CISR a établi un flux de travail efficace pour le processus de traitement des plaintes, soutenu par l'application uniforme de la procédure et par les ressources appropriées. Le Bureau de l'ombudsman continuera de traiter les plaintes de façon aussi efficiente que possible et à faire en sorte que toutes les normes de service soient respectées ou dépassées.

*Cela n'inclut pas le temps qui s'écoule alors qu'une plainte est temporairement mise en attente et qu'elle n'est pas activement traitée, par exemple quand l'affaire liée à la plainte est encore devant le commissaire qui fait l'objet de la plainte.

Le nombre de plaintes reçues par commissaire demeure très faible

Au cours de la période visée par le rapport, 24 nouvelles plaintes ont été reçues, alors plus que 72 000 décisions ont été rendues par 608 commissaires, ce qui signifie une plainte par 3 000 décisions, une proportion relativement constante entre les périodes de référence. Cela montre bien que la CISR reçoit proportionnellement peu de plaintes, en dépit des dizaines de milliers de décisions rendues par les commissaires.

Un certain nombre de considérations découlent de ces données. La très grande majorité des commissaires se comportent convenablement lorsqu'ils s'acquittent de leurs responsabilités professionnelles. Le faible nombre de plaintes reçues peut aussi révéler une méconnaissance du processus de traitement des plaintes. Les communications continues avec les intervenants pourraient les sensibiliser davantage au processus et, peut‑être, accroître leur confiance dans la transparence et l'objectivité du processus. Ce dernier élément est souvent mentionné relativement aux mécanismes de recours tels que les enquêtes. Il est souvent difficile de renforcer la confiance dans un processus, à moins que les intéressés estiment avoir quelque chose à gagner en faisant appel au processus et ont bon espoir d'être traités équitablement.

Tableau 2 : Nombre de commissaires ayant rendu des décisions et nombre total de décisions rendues

*Période de référence de 15 mois allant du 1er janvier 2021 au 31 mars 2022

La majorité des plaintes reçues concernaient la conduite d'un commissaire de la Section de la protection des réfugiés

La SPR est le plus grand tribunal, comptant le plus grand nombre de commissaires et de décisions rendues à la CISR. Elle a rendu environ 65% des 72 500 décisions pendant la période de référence et a tenu 77 % des audiences. Par conséquent, la Section continue de recevoir le plus de plaintes, soit 83% d'entre elles.

Étant donné le nombre relativement faible des plaintes reçues, il est difficile d'en dégager des tendances significatives. Il importe de souligner, cependant, que la réception d'une plainte ne donne pas lieu automatiquement à une enquête ni ne signifie nécessairement qu'il y a eu manquement au Code de déontologie.

Figure 2 – Répartition des plaintes par section 2018 à 2022-23

Plus de plaintes ont été rejetées cette année par rapport aux années précédentes

Vingt‑deux (22) plaintes ont été réglées pendant la période de référence, dont quatre (4) plaintes reportées de l'année précédente. Au cours de l'année visée, les plaintes réglées ont été rejetées ou ont fait l'objet d'une enquête. Aucune plainte n'a été réglée d'une autre manière, ni par un règlement informel (bien que des efforts aient été faits en ce sens) ni par un retrait, par exemple. La Figure 3 montre la répartition des plaintes réglées selon l'issue.

Pendant la période de référence :

• 18 plaintes ont été rejetées parce qu'elles ne s'inscrivaient pas dans la portée de la Procédure.

Au cours de la présente période de référence, un pourcentage élevé de plaintes a été rejeté (82% en 2022‑2023, comparativement à 42% en 2021‑2022). Environ la moitié des 18 plaintes reposaient sur des allégations obscures ou vagues. Dans ces cas, il a été demandé au plaignant de fournir des précisions sur la nature de la plainte et, quand cela était justifié, les enregistrements audio des audiences pertinentes ont été examinés pour établir si les allégations contenues dans la plainte étaient visées par la Procédure. Si tel n'était pas le cas, la plainte a été rejetée, ce qui signifie que le président ne la pas transmise pour enquête.

Le pourcentage élevé des plaintes rejetées au cours de la présente période de référence (82%) a confirmé le besoin continu de communiquer avec les intervenants pour mieux faire connaître non seulement le processus de traitement des plaintes, mais aussi son objet, à savoir mettre l'accent sur la conduite des commissaires, en particulier dans la mesure où le processus se rapporte aux normes de conduite énoncées aux articles 9 à 15 du Code de déontologie.

Figure 3 – Plaintes par résultat de 2018 à 2022-23

Issue : Plaintes réglées ayant fait l'objet d'une enquête

Pendant la période de référence :

• Le Bureau de l'ombudsman a fait enquête sur quatre (4) plaintes. Une des quatre enquêtes a permis de constater que des allégations de manquement au Code, en particulier les articles 9, 10, 11 et 12, étaient fondées.
• Quant au type d'allégations examinées, une enquête concernait des allégations relatives à la discrimination fondée sur l'orientation sexuelle. Les trois autres enquêtes concernaient des allégations relatives au manque de courtoisie, de respect et de professionnalisme.

Dans un (1) cas, le président a conclu qu'il y avait eu manquement aux articles 9 et 10 du Code de déontologie :

• La plainte concernait un conseil qui a comparu devant un commissaire pour une audience relative à une demande d'asile. L'auteur de la plainte alléguait que le commissaire avait adressé des propos impolis et insultants au plaignant, qui appartient à la collectivité LGBTIQ2. Il a aussi été prétendu que le commissaire avait été impoli et hostile à l'endroit du conseil et du demandeur d'asile voir le résumé du cas 21‑017 pour en savoir plus sur cette plainte.

Dans les trois (3) autres cas, le président a conclu qu'il n'y avait eu aucun manquement au Code de déontologie :

• Une plainte concernait un agent des audiences de l'Agence des services frontaliers du Canada qui comparaissait devant le commissaire pour une audience relative à une demande d'asile. L'auteur de la plainte a prétendu que le commissaire s'était comporté d'une façon inacceptable et impolie pendant l'audience en adoptant un ton abrupt dépourvu de courtoisie et de professionnalisme. Voir le résumé du cas 21‑022 pour en savoir plus sur cette plainte.
• Une deuxième plainte concernait un conseil qui comparaissait devant un commissaire au cours d'une audience relative à une demande d'asile. L'auteur de la plainte a prétendu que le commissaire avait manqué de professionnalisme et d'intégrité, qu'il avait été impoli et qu'il n'avait pas pris en considération les différences sociales et culturelles pendant l'audience. Voir le résumé du cas 22‑017 pour en savoir plus sur cette plainte.
• Une troisième plainte concernait un conseil qui comparaissait devant le commissaire lors d'une audience relative à une demande d'asile. L'auteur de la plainte a prétendu que le commissaire est devenu inutilement agité et qu'il a critiqué le professionnalisme du plaignant. Voir le résumé du cas 22‑019 pour en savoir plus sur cette plainte.

Les résumés de toutes les plaintes réglées en 2022‑2023 sont accessibles sur le site Web de la CISR au lien suivant : Sommaires des décisions.

Observations, constatations et tendances

Le nombre de plaintes non rejetées ayant fait l'objet d'une enquête est trop petit pour qu'il soit possible d'en dégager des tendances significatives, mais il est d'un intérêt particulier que le nombre de plaintes liées à une demande d'asile fondée sur le genre a diminué; aucune n'a été reçue ou réglée pendant la période de référence. En 2019 et 2020, six (6) plaintes ont été déposées chaque année et elles concernaient des demandes d'asile fondées sur le genre. En 2020, il y a aussi eu deux (2) examens spéciaux de demandes d'asile fondées sur le genre, exécutés à la demande du président. Enfin, en 2021, il y a eu une plainte liée à une (1) demande d'asile fondée sur le genre.

La réduction du nombre de plaintes liées à des demandes d'asile fondées sur le genre peut être considérée comme un signe du résultat des efforts déployés par la CISR pour gérer ces cas. Les efforts ont compris notamment la mise sur pied de l'équipe spéciale responsable des demandes d'asile fondées sur le genre, la formation permanente obligatoire sur la violence fondée sur le genre, et la modernisation de la formation, des outils et des directives destinés aux commissaires, et la version renouvelée des Directives du président portant sur le genre et de celles portant sur l'orientation et les caractères sexuels ainsi que l'identité et l'expression de genre.

Conclusion et prochaines étapes

Le présent rapport annuel est le cinquième rapport sur les plaintes à l'endroit des commissaires, mais le premier dont la période de référence correspond à l'exercice financier, comme il couvre la période allant du 1er avril 2022 au 31 mars 2023.

L'amélioration du processus de traitement des plaintes à l'endroit des commissaires se poursuit grâce aux mises à jour apportées à la Procédure et au Code de déontologie pour améliorer la transparence du processus et accroître la reddition de comptes. Le nombre de plaintes reçues (24) et réglées (22) au cours de la présente période de référence cadre avec celui des années précédentes. Les commissaires de la CISR rendent des dizaines de milliers de décisions, mais le nombre de plaintes reçues demeure relativement faible. La plupart des plaintes sont rejetées, car elles ne portent pas sur la conduite du commissaire, mais plutôt sur des aspects du processus décisionnel ou la décision du commissaire. En tout, quatre (4) plaintes ont donné lieu à une enquête, et une plainte a eu pour issue une conclusion de manquement au Code de déontologie.

Les principales observations découlant du présent rapport portent sur la nécessité d'entretenir le dialogue avec les intervenants de la CISR pour faire mieux connaître le processus de traitement des plaintes et pour susciter une compréhension plus profonde de la portée du processus, et sur la nécessité d'offrir des renseignements clairs dans un langage simple.

Les efforts déployés pour renforcer le processus de traitement des plaintes ont produit de bons résultats. Les plaintes sont traitées plus efficacement; à preuve, les normes de service établies sont respectées, et moins de plaintes sont reportées à la période de référence suivante, grâce à une gestion plus active des dossiers.

Il faut notamment souligner que le nombre de plaintes liées aux demandes d'asile fondées sur le genre a diminué au cours des dernières années, ce qui témoigne de l'effet des efforts déployés en ce sens. La mise sur pied de l'équipe spéciale responsable des demandes d'asile fondées sur le genre, la formation obligatoire et la mise à jour des directives, de la formation et des outils ont fort probablement contribué à une diminution du nombre de plaintes liées à ces demandes.

Dans l'avenir, la CISR continuera de faire fond sur les résultats du présent rapport. D'autres mesures seront prises pour améliorer la transparence et l'efficacité du processus de traitement des plaintes et accroître la reddition de comptes : des communications ciblées avec les groupes d'intervenants pour promouvoir la Procédure, sa portée et son application. La CISR poursuivra ses efforts pour offrir aux commissaires le soutien et la formation dont ils ont besoin pour s'acquitter de leurs responsabilités et se conduire conformément aux normes élevées attendues conformément au Code de déontologie. Deux éléments importants à signaler cette année comprennent la formation destinée aux commissaires qui accompagnera la publication de la version renouvelée des Directives numéro 3 (procédures mettant en jeu des mineurs) et des Directives numéro 8 (Accessibilité des procédures devant la CISR), deux séries de directives qui renforceront l'approche décisionnelle tenant compte des traumatismes de la Commission et les attentes élevées quant à la conduite des commissaires.

Annexe 1 – Processus de traitement des plaintes à l'endroit des commissaires